Никто не забыт? Ничто не забыто?

НИКТО НЕ ЗАБЫТ?
НИЧТО НЕ ЗАБЫТО?

Вспоминается роман В. Войновича «Жизнь и необычайные приключения солдата Ивана Чонкина». Поставив солдата охранять упавший самолет, командование части забывает о нем. Во время выполнения поставленной боевой задачи главный герой берет в плен целый отряд чекистов… «Чонкин думал, что теперь где-нибудь кто-нибудь из начальства спохватится. Если забыли про рядового бойца, то уж то, что пропала целая районная организация, может, на кого-то подействует, прискачут, чтоб разобраться, что же такое случилось. Нет, дни шли за днями, и все было тихо, спокойно, словно нигде ничего не случилось».
Правда, случаи, когда высокое руководство забывает о существовании не только какого-то одного специалиста, а многих сотен служб, можно встретить не только в литературе, но и в реальной жизни. Так, с 2007 года в статус «забытых государством» попали службы охраны труда (ОТ) местных органов власти…

О «региональных» системах
управления охраной труда

Любая реорганизация неизбежно
проходит через стадию дезорганизации
Т. Котарбинский

Организация работы каждого должностного лица (структурного подразделения), выполняющего функции государства, должна начинаться с четкого определения его прав, полномочий, подчиненности и т. д. Так требует Конституция и законы Украины. В противном случае любое решение чиновника (когда он не наделен соответствующими полномочиями) автоматически становится незаконным.
Проследим, кому подчиняются, какими правами и полномочиями наделены службы ОТ местных органов власти и органов местного самоуправления.
Органы местной власти. Из 27 административных единиц Украины самостоятельное подразделение в виде службы ОТ есть только в городе-герое Киеве. Прочие же госадминистрации (в т. ч. на уровне районов) «радуют» своим разнообразием: в одних службы охраны труда не созданы вообще, в других — они являются структурными подразделениями (главных) управлений труда и социальной политики. В третьих — находятся в составе подразделений по вопросам чрезвычайных ситуаций.
Как следствие, основная работа специалиста по ОТ госадминистрации — это вопросы занятости населения, социальной защиты и т. д. Поэтому непосредственно своими прямыми обязанностями по ОТ последним разрешается заниматься разве что в свободное от работы время.
Для целостности картины необходимо упомянуть еще об одной обширной тенденции: штатные единицы специалистов служб ОТ выводятся в хозрасчетные структуры, находящиеся в сфере контроля соответствующих органов власти (характерно для агропромышленного комплекса, образования и пр.). Естественно, такая практика не вполне вписывается в рамки законодательства об охране труда. Но на официальном уровне это принято не замечать…
Органы местного самоуправления. Сельские, поселковые, городские советы должны создать в составе своего исполнительного органа подразделение по ОТ или назначить соответствующего специалиста (ст. 35 Закона Украины «Об охране труда»). Как правило, с целью оптимизации расходов органы местного самоуправления назначают ответственного по ОТ (на общественных началах).
Если говорить о крупных городах-миллионниках, то, несомненно, там один человек «по совместительству» всю работу не потянет физически. Например, в городе Харькове ответственные по ОТ назначены по каждому направлению деятельности мэрии (опять же таки чтобы сэкономить фонд заработной платы). Это путает прохождение управленческих решений, контроль за ними и т. д. А в мэрии города Львова вообще ликвидировали службу охраны труда. Нет службы — нет проблем.
Подведем черту: по состоянию на 2009 год государство не смогло организовать комплексную и системную работу по ОТ на уровне органов местной власти и органов местного самоуправления.

История болезни

— Ну как у тебя там, Маэстро? Как у тебя там?
— Все нормально, падаю!

Из кинофильма «В бой идут одни «старики»

Естественно, что разрушение СУОТ на местах произошло не в одночасье. Проведем экскурс в историю. Схематично хронология событий примерно такова:
1992 год — принятие первой редакции Закона Украины «Об охране труда» (№ 2694-XII от 14.10.92), предусматривающего создание служб ОТ органами местной власти и местного самоуправления, а также советов по вопросам безопасной жизнедеятельности населения (БЖД) — национального и «местных».
1993 год — создается Госнадзорохрантруда.
1994 год — начались первые трения между госадминистрациями и теруправлениями Госнадзорохрантруда (кто кому подчиняется в вопросах ОТ). Немаловажная толика была внесена областными советами по вопросам БЖД. Начальников теруправлений приглашали отчитаться о состоянии охраны труда на подведомственной территории, последние же считали себя по рангу выше (как-никак представители органа центральной власти), а потому не спешили «идти на поклон».
1997 год — Госнадзорохрантруда переподчиняется Минтруду. Службы ОТ госадминистраций включаются в структурные подразделения по вопросам труда и соцзащиты. Происходит значительный отток квалифицированных кадров, занимавшихся вопросами ОТ.
2002 год — Госнадзорохрантруда опять обретает «независимость». По логике вещей, также снова самостоятельными подразделениями должны были стать и службы ОТ местных администраций. Однако подразделения труда и соцзащиты (дабы не лишиться штатных единиц и полномочий) оставляют их «под собой». Когда же надо было кого-то сократить, в первую очередь «под нож» попадали штатные должности служб ОТ.
2007 год — из «Типового положения о Главном управлении труда и социальной защиты населения областной, Киевской городской государственной администрации, управлении труда и социальной защиты населения Севастопольской городской государственной администрации» (утверждено постановлением Кабинета Министров Украины от 30 мая 2007 г. № 790, далее — Постановление № 790) исчезают все упоминания о вопросах ОТ. С этого момента службы ОТ органов местной власти находятся «вне закона».
По информации редакции, проект упомянутого постановления Кабмина № 790 был согласован и завизирован Госгорпромнадзором. Конечно же, нынешнее стремление Комитета восстановить службы охраны труда местных администраций похвально. Однако если быть предельно честным, то тот, кто сейчас принялся выступать в роли «спасателя», еще совсем недавно успешно исполнял роль «могильщика».       
Итак, «закат» служб ОТ местных органов начинает свой отсчет примерно с 2000 года. Почему Госгорпромнадзор так долго молчал? Ведь тревогу надо было начать бить еще восемь лет назад. Ничего удивительного в этом нет. Очевидно, что Комитету выгодно полуугнетенное состояния служб ОТ местных органов власти. Причина — элементарная конкуренция. В одной клетке трудно ужиться двум тиграм, чем сильнее становится один, тем слабее должен быть другой...
Более детальная информация о хронологии функционирования системы органов государственного управления охраной труда представлена в таблице.

Кабинет Министров Украины и созданные им консультационно-совещательные органы

Специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти

Совет министров Автономной Республики Крым; местные государственные администрации

1993
Создание Национального совета по вопросам безопасной жизнедеятельности населения: «Для разработки и реализации целостной системы государственного управления охраной труда при Кабинете Министров Украины создается Национальный совет по вопросам безопасной жизнедеятельности населения, который возглавляет вице-премьер-министр Украины» (ч. 2 ст. 38 Закона Украины «Об охране труда» в редакции от 14.10.92).

2002

«С целью координации деятельности органов государственного управления охраной труда создается Национальный совет по вопросам безопасной жизнедеятельности населения, который возглавляет вице-премьер-министр Украины» (ч. 2 ст. 32 Закона Украины «Об охране труда» в редакции от 21.11.2002).

Примечание: последние пять лет (с 30 марта 2004 года) заседания Национального совета не проходили, с декабря 2007 не определен глава Национального совета

1993

Образование Государственного комитета по надзору за охраной труда

(постановление КМ Украины от 27 января 1991 г. № 62 «О вопросе надзора за охраной труда»).

1997

Подчинение Комитета по надзору за охраной труда Минтруда

(Указ Президента Украины от 25 июля 1997 г. № 705).

2000
Образование Государственного департамента по надзору за охраной труда в составе Минтруда
(Указ Президента Украины от 15 декабря 1999 г.
№ 1573, постановление Кабмина от 12 апреля
2000 г. № 633).

2002 Получение «независимости» Госнадзорохрантруда (Указ Президента Украины от 18 сентября 2002 г. № 834).  

2005

Образование Государственного департамента промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора в составе МЧС Украины (Указ Президента Украины от 20 апреля 2005 г. № 681, постановление Кабинета Министров Украины от 15 июля 2005 г. № 590).

2006

«Очередное» обретение независимости: образовывается Государственный комитет Украины по промышленной безопасности, охране труда и горному надзору (постановление Кабинета Министров Украины от 14 августа 2006 г. № 1195)

1993
Создание на правах консультационно-совещательных органов советов по вопросам безопасной жизнедеятельности населения (на общественных началах)
Примечание: приблизительно с 2008 года в большинстве областей и районов советы не функционируют.

1993

Создание отделов по охране труда в местных органах власти (ч. 2 ст. 41 Закона Украины «Об охране труда» в редакции от 14.10.92).

Введение в состав структурных подразделений по вопросам охраны труда обл(гор)администраций должностей специалистов в области профилактики бытового
травматизма (п. 5 постановления КМ Украины
от 15 сентября 1993 г. № 733).

1998
Изменение структуры и функций
отделов по охране труда (новая структура — постановление Кабинета Министров Украины от 15.05.98 № 748, измененные функции — постановление Кабинета Министров Украины от 21.12.98 № 2033).
Организационно-штатное обеспечение: в 1993-1999 годах на областном и районном уровнях были созданы и функционировали отделы по охране труда.

2000
Изменение структуры и функций отделов по охране труда (новая структура — постановление Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. № 1101, измененные функции — постановление Кабинета Министров Украины
от 29.09.2000 № 1498).
Организационно-штатное обеспечение.
На областном уровне были созданы: в некоторых областях — отдел по вопросам охраны труда Главного управления труда и социальной защиты населения, в других — отдел государственной экспертизы условий труда и по вопросам охраны труда Главного управления труда и социальной защиты населения.
На районном уровне была введена должность главного специалиста по вопросам охраны труда Управления труда и социальной защиты населения.

2005
Организационно-штатное обеспечение.
На областном уровне были образованы отделы государственной экспертизы условий труда и по вопросам охраны труда Главного управления труда и социальной защиты населения.
На районном уровне (47% всех районов Украины) была введена должность главного специалиста по вопросам охраны труда Управления труда и социальной защиты населения, в других районах — должность отсутствует.

2007
Согласно требованиям постановления Кабинета Министров Украины от 30 мая 2007 г. № 790 у подразделений труда и соцзащиты население госадминистраций функции по охране труда изымаются, соответствующие отделы ОТ ликвидируются.
Организационно-штатное обеспечение. На областном уровне, как правило, вопрос охраны труда решает главный специалист Главного управления труда и социальной защиты населения (по совместительству).
На районном уровне вопросы охраны труда преимущественно возлагаются на главного специалиста по вопросам охраны труда Управления труда и социальной защиты населения (по совместительству), в некоторых райгосадминистрациях должности отсутствуют

Вывод: на это время практически разрушено то, что было создано 16 лет назад.

Границы полномочий

— Видишь суслика?
— Нет…
— Я тоже не вижу. А он — есть!

Из кинофильма «ДМБ»

Недопустимость дублирования полномочий органов государственного надзора/контроля — один из основных принципов Закона Украины «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (ст. 3). Но в реальной жизни бывает и по-другому.
Все, наверное, помнят прошлогодний взрыв газа в Евпатории. На тотальный контроль «газовиков» и «коммунальщиков» тогда была брошена вся мощь карательной машины государства. Оказалось, что вопросы безопасной эксплуатации природного газа — это компетенция и Госгорпромнадзора, и местной власти, и местного самоуправления, и МЧС. На этом сделаем первое ударение. Болезнь надзорной/контрольной деятельности в сфере ОТ по-украински: «никто» «ни за что» конкретно не отвечает (этот симптом проявляется и в отношении служб ОТ местных органов власти). Но в то же время всем вместе в авральном режиме наброситься на предпринимателей — это всегда пожалуйста. Однако вернемся к службам ОТ местных органов власти. Какими именно полномочиями они наделены?
«Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины» (ст. 19 Конституции Украины).
Статьей 34 Закона Украины «Об охране труда» предусмотрено, что службы ОТ местных органов власти руководствуются типовым положением, утверждаемым Кабмином. А такого типового положения нет... Это означает, что предпринимать какие-либо юридически значимые действия в вопросах реализации государственной политики на подведомственных территориях службы ОТ местных органов власти не имеют права.
Такой же точки зрения придерживается и Госпредпринимательства Украины (письмо от 20.03.2009 № 2961): «Постановление № 790 не содержит механизма реализации местными государственными администрациями законодательно закрепленных за ними полномочий в сфере охраны труда…»
Непростая ситуация и с таким мощным инструментом воздействия на состояние безопасности в регионах (и в целом по государству), как советы БЖД. Их вроде никто не отменял, но во многих регионах они бездействуют. Почему? Причина та же — пересечение полномочий. При органах местной власти на постоянной основе действуют комиссии по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций. Есть комиссии по безопасности движения и т. д. В этих условиях необходимость проведения советов БЖД отпадает: мороки много, а решение совета БЖД — необязательно к исполнению. Овчинка выделки не стоит...

Проверки субъектов
хозяйственной деятельности

Будем бить через дымоход!
Из кинофильма «Тот самый Мюнхгаузен»

Органы местной власти. Какие именно вопросы имеют право проверять службы ОТ органов местной власти? Каковы их права? Какой документ должен быть составлен в результате проверки (предписание, акт, справка)?..
Но на множество вопросов есть лишь один простой ответ. Как уже неоднократно упоминалось, по причине отсутствия механизма реализации местными госадминистрациями законодательно закрепленных за ними полномочий в сфере охраны труда последние не имеют права проводить проверки по ОТ. В таком случае, составят проверяющие по результатам проверки акт или справку, проблема уходит на десятое место.
Как же удается специалистам по ОТ местных органов власти работать в таких условиях?
Мы выяснили, что наиболее популярны два выхода из этой тупиковой ситуации. Службы ОТ местных органов власти:

  1. проводят не проверки, а оказывают методическую помощь. Субъекты хозяйствования по результатам прове рок не наказываются и ни к чему не принуждаются;

2) участвуют в комплексных проверках предприятия (совместно с СЭС, пожарными, Госгорпромнадзора и т. д.). При этом вопросы ОТ вписываются в общий акт комплексной проверки.
Органы местного самоуправления. Сравним законодательные нормы, определяющие основания для проведения проверок органами местного самоуправления.

К ведомству исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относятся

Законодательная норма

Закон Украины
«О местном самоуправлении в Украине»
(п. б пп. 2 ст. 30)

Закона Украины
«Об охране труда»
(ч. 2 ст. 35)

Форма собственности объектов и предприятий, подлежащих проверкам

все формы собственности

коммунальная собственность

Предприятия и объекты, подлежащие проверкам

предприятия жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания, транспорта, связи;
объекты недвижимого имущества (техническое состояние, использование и содержание)

объекты жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, транспорта и связи

Суть контролирующих мероприятий

осуществление согласно законодательству контроля за надлежащими, безопасными и здоровыми условиями труда

соблюдение требований по охране труда работников

Как видно из таблицы, разные законы наделили органы местного самоуправления различными полномочиями в сфере охраны труда.
Но такая правовая коллизия разрешается довольно просто.
1. «В случае если норма закона или другого нормативно-правового акта, изданного в соответствии с законом, допускает неоднозначное толкование прав и обязанностей субъекта хозяйствования или органа государственного надзора (контроля) и его должностных лиц, решение принимается в пользу субъекта хозяйствования» (п. 7 ст. 4 Закона Украины «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности»). В нашем случае для субъектов предпринимательской деятельности (некоммунальной формы собственности) выгодно, чтобы их не проверяли. Значит, для них должна действовать норма ст. 35 Закона «Об охране труда».
2. При конкуренции норм двух законов действуют нормы специального закона. В данном случае специальным является Закон «Об охране труда».
3. Органы местного самоуправления осуществляют контрольные мероприятия по охране труда «в соответствии с законодательством» (п. б пп. 2 ст. 30 Закона «О местном самоуправлении в Украине»). Этим законодательством и является ст. 35 Закона «Об охране труда».
Резюме: в вопросах контроля за соблюдением законодательства об охране труда органы местного самоуправления должны руководствоваться ст. 35 Закона «Об охране труда», а также нормами Закона «О местном самоуправлении в Украине» в той части, которая не противоречит Закону Украины «Об охране труда». Если совсем упрощенно, то органы местного самоуправления могут проверять только предприятия коммунальной формы собственности (без объектов общественного питания и без «недвижимости»).
Подведем итоги:
1.    Система управления охраной труда (СУОТ) на региональном уровне на сегодняшний день развалена. Права, обязанности и полномочия органов местной власти не определены, а для органов местного самоуправления выписаны некорректно. Имеют место случаи жесткого реагирования прокуратуры на проверки, которые предусмотрены одним законом, но не учтены другим.
2.    Потенциал советов БЖД не используется на полную мощность в большинстве регионов страны.
Перспективы. Полусерьезно и полушутя Госгорпромнадзор иногда еще называют «трудовой прокуратурой». И действительно, в первую очередь Комитет, ведомство, наделенное надзорными функциями, — это «карающий меч». В то же время многие согласятся, что строить при помощи боевого оружия как минимум неудобно. Поэтому Законом Украины «Об охране труда» (ст. 31, ст. 34 и ст. 35) созидающая роль «рабочей лошадки» в вопросах ОТ на уровне районов, городов и областей была возложена на местные органы власти и органы местного самоуправления. В отличие от немногочисленных инспекторов Госгорпромнадзора службы ОТ «на местах» как никто другой владеют информацией: какие предприятия работают, чем именно занимаются, какие механизмы и оборудование используют. Соответственно они реально способны на подведомственной территории обеспечить реализацию политики государства в вопросах ОТ...
Что необходимо предпринять (первоочередные шаги):
— Кабмину незамедлительно утвердить типовое положение о службах ОТ органов местной власти, регламентировать структуру и штатную численность этих служб;
— решить вопросы источников финансирования региональных программ по улучшению состоянию безопасности и гигиены труда;
— ликвидировать (упорядочить) дублирование функций органов государственного управления охраной труда — Госгорпромнадзора, местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

В основу статьи вошли выступления участников, прозвучавшие на республиканском семинаре
День охраны труда — 2009
«Жизнь и здоровье на рабочем месте — основное право человека»
для специалистов охраны труда министерств, республиканских комитетов,
городских советов, районных государственных администраций Автономной Республике Крым
19–22 мая 2009 года
Особая благодарность:
ДОЛГИХ Александру Георгиевичу — заместителю начальника отдела по охране труда отдела охраны труда и Государственной экспертизы условий труда Министерства труда и социальной политики АР Крым;
КРАВЧЕНКО Сергею Васильевичу — начальнику отдела охраны труда, использования трудовых ресурсов и занятости населения Главного управления труда и социальной защиты населения Львовской областной государственной администрации;
ГОЛОТЕ Анатолию Анатольевичу — начальнику отдела по вопросам труда Управления труда и социальной защиты населения Харьковского горсовета.

А. Дердин,
главный редактор

А. Цыбульник,
действительный член (академик)
Академии безопасности и основ здоровья Украины

 

_____________________________________________________________

Мы спросили у специалистов по ОТ местных органов власти и местного самоуправления Автономной Республики Крым: «Возникали ли у Вас проблемы при проведении проверок?»
Красногвардейский р-н: «В первом квартале этого года уже успела провести 17 проверок. Во время их осуществления я оказываю методическую помощь, поэтому проблем с допуском на подконтрольные предприятия не возникает. Был любопытный случай на проверке учебных заведений. Оказывается, моего прихода ожидали начиная с пяти утра».
Первомайский р-н: «Район наш маленький. Все друг друга знают, поэтому никаких проблем с людьми практически не возникает. На проверяемых предприятиях специалисты служб охраны труда, как правило, работают по совместительству. Непосредственно на выполнение обязанностей по охране труда у них времени почти не остается. Поэтому моему появлению на предприятиях даже иногда рады. Ведь я стараюсь не критиковать, а оказываю реальную помощь».
Джанкойский р-н: «Я знаю двух своих коллег из соседних районов, которые в плановом порядке проверяли предприятия по вопросам охраны труда. На них поступили жалобы в прокуратуру. Мол, «они вообще не имели права осуществлять проверки», соответственно превысили свои полномочия... Прокуратура обязала глав райгосадминистраций привлечь подчиненных к ответственности».

 
« Тайна за семью печатями: нормативно-правовые акты об охране труда   Проведение проверок ограничено »