Промышленная безопасность или техногенная?
f2.jpg

В дикой природе имеют место случаи, когда в момент драки двух сильнейших самцов стаи за право обладать самкой к ней подкрадывается более умный... Нечто аналогичное сейчас происходит с вопросами обеспечения промышленной безопасности. Пока Госгорпромнадзор убеждал всех и каждого в необходимости выделения «промышленной безопасности» из массивной и всеобъемлющей «охраны труда» в отдельный институт государственного управления и надзора… В это время «незаметно подкралась» последняя редакция (№ 588-VI от 24.09.2008) Закона Украины «О правовых основах гражданской защиты». В результате законодательных новаций частью полномочий Госгорпромнадзора уже вплотную занимается МЧС. Например, как стало известно из достоверных источников, при проведении проверок предприятий подразделениями МЧС последние (ввиду отсутствия своих ведомственных нормативных актов по техногенной безопасности), иногда используют документы надзорного ведомства по охране труда.
В материале краткий обзор зарегистрированных законопроектов, а также уже произошедших законодательных нововведений в области промышленной и техногенной безопасности (с текстами законопроектов можно ознакомиться на сайте Верховной Рады Украины — http://portal.rada.gov.ua

 

Часть 1. Промышленная безопасность

«…проект Закона о промышленной безопасности определит
основную идеологию, философию в вопросах  безопасного  ведения 
работ государственного надзора и  экспертной деятельности»
С. Сторчак, парламентские слушания, 10 декабря  2008 года

Борьба за то, чтобы «промышленной безопасностью» занимался специально созданный орган государственного надзора, ведется уже несколько лет. Сначала идею продавить через парламент закон «О промышленной безопасности» лоббировал непосредственно Госгорпромнадзор. Но после того как стало ясно, что в центральных органах исполнительной власти есть немало противников этого законопроекта, эстафету по дальнейшему сопровождению документа приняли на себя народные депутаты. В Верховной Раде был зарегистрирован одноименный проект закона «О промышленной безопасности» № 2201 от 07.03.2008 (далее — проект № 2201).
Четко и однозначно ответить на вопрос, для чего же все-таки нужен закон «О промышленной безопасности», не просто. Проблема замаскирована дежурными фразами вроде: «происходит рост количества объектов и объемов работ повышенной опасности», «имеет место изношенность основных фондов предприятий», а также «у нас новая философия и идеология надзора», — вот поэтому и нужен специальный закон. Действительно ли это так?
Проанализируем последствия принятия Проекта № 2201.
Для государства.
1.    Ухудшение управляемости. Почему в государстве не создается два органа по сбору налогов, или две таможни? Ответив на этот вопрос, можем понять, имеет ли смысл создавать два органа в сфере управления и надзора за безопасностью работающих (один по охране труда, второй — по промышленной безопасности).   
2.    Увеличение армии госслужащих. Проект предусматривает создание специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по промышленной безопасности и его территориальных подразделений.
Для предприятий.
1.    Увеличение административного давления. Раньше на проверки предприятий, имеющих на балансе объекты повышенной безопасности, приходили работники органа по надзору за охраной труда. С принятием проекта на проверки будут приходить еще и представители органа надзора по промышленной безопасности. И не только приходить, а еще проверять, останавливать производство, налагать штрафы и т. д.
2.    Усложнение работы соответствующих служб предприятий. Начиная работать, любой новосозданный госорган «обкладывается» своими собственными нормативно-правовыми актами. Это аксиома, для которой нет исключений. К существующей системе управления охраной труда на предприятии субъекту хозяйствования придется создать еще одну систему со своим особым пакетом документов, инструкций и т. д. (см., например, ст. 3 Проекта № 2201).
Для рынка экспертных услуг. Что действительно принципиально новое в проекте закона, так это организация экспертизы.
1. По состоянию на март 2009 года на рынке экспертных услуг существуют и находятся в прямой конкуренции государственные экспертно-технические центры (ЭТЦ) Госгорпромнадзора и независимые экспертные организации. Законопроект решает проблему их сосуществования методом, которому мог бы позавидовать известный всем Шариков: всех собрать воедино. В доказательство цитата из ст. 16 Проекта № 2201: «Для осуществления научно-технической поддержки государственного надзора, учреждения, организации, предприятия, выполняющие экспертные работы в сфере промышленной безопасности, объединяются в систему экспертизы промышленной безопасности».
И самое оригинальное — созданная система будет функционировать по правилам, установленным одним из участников конкурентной борьбы, — Госгорпромнадзором.
2. Проведение экспертиз по охране труда Проектом № 2201 не только не отменяется, но и появляется новый вид экспертизы — по промышленной безопасности. В итоге, на предприятия ляжет двойная (а главное — не нужная) нагрузка. Так, экспертиза и разрешение на эксплуатацию объектов и оборудования повышенной опасности будут регулироваться Законом «О промышленной безопасности», а по возможности выполнения работ повышенной опасности — Законом «Об охране труда». Кроме того, в некоторых случаях будет дублирование одного закона другим.
Например, предприятие планирует проводить сварочные работы. Действующее законодательство по охране труда позволяет обратиться в ЭТЦ и получить заключение экспертизы сразу и по возможности проводить работы повышенной опасности, и на эксплуатацию оборудования повышенной опасности. Далее это заключение направлялось в Госгорпромнадзор, который и выдавал разрешительный документ. Новый порядок предусматривает, что экспертизу по возможности эксплуатации сварочного оборудования будет проводить специальная экспертная организация по промышленной безопасности, и соответственно, разрешение будет выдавать специально уполномоченный орган по промышленной безопасности (это следует из ст. 10 и заключительных положений Проекта № 2201). Как уже упоминалось, обязанность провести экспертизу по охране труда на возможность выполнения работ не отменяется. Поэтому кроме экспертизы по промышленной безопасности должна быть обязательно проведена еще экспертиза по охране труда на возможность выполнения работ повышенной опасности (коими являются сварочные работы) — вторая по счету. И как можно уже догадаться, разрешительный документ будет выдавать не орган по промышленной безопасности, а орган по надзору за охраной труда. Итак, на ровном месте, буквально из ничего возникает проблема: на один эксплуатируемый сварочный аппарат нужно провести две экспертизы и получить два разрешительных документа. 
3. Из Проекта № 2201 следует, что будет действовать сеть экспертных организации по промышленной безопасности. На сегодняшний день государственные ЭТЦ выполняют роль научно-технической поддержки Госгорпромнадзора. Из каких организаций будет создана система организаций по экспертизе промышленной безопасности?
Для работников. В случае принятия Проекта № 2201 уровень производственного травматизма и аварийности вряд ли уменьшится. Ведь формы и методы работы вновь созданного государственного органа по промбезопасности принципиально ничем не будут отличаться от форм и методов работы Госгорпромнадзора. Для подтверждения этих слов достаточно сравнить раздел ІІІ проекта «Организация государственного надзора за промышленной безопасностью» и действующее ныне «Положение о порядке организации государственного надзора за охраной труда и горного надзора в системе Госнадзорохрантруда Украины», орьба за то, чтобы «промышленной безопасностью» занимался специально созданный орган государственного надзора, ведется уже несколько лет. Сначала идею продавить через парламент закон «О промышленной безопасности» лоббировал непосредственно Госгорпромнадзор. Но после того как стало ясно, что в центральных органах исполнительной власти есть немало противников этого законопроекта, эстафету по дальнейшему сопровождению документа приняли на себя народные депутаты. В Верховной Раде был зарегистрирован одноименный проект закона «О промышленной безопасности» № 2201 от 07.03.2008 (далее — проект № 2201).
Четко и однозначно ответить на вопрос, для чего же все-таки нужен закон «О промышленной безопасности», не просто. Проблема замаскирована дежурными фразами вроде: «происходит рост количества объектов и объемов работ повышенной опасности», «имеет место изношенность основных фондов предприятий», а также «у нас новая философия и идеология надзора», — вот поэтому и нужен специальный закон. Действительно ли это так?
Проанализируем последствия принятия Проекта № 2201.
Для государства.
1.    Ухудшение управляемости. Почему в государстве не создается два органа по сбору налогов, или две таможни? Ответив на этот вопрос, можем понять, имеет ли смысл создавать два органа в сфере управления и надзора за безопасностью работающих (один по охране труда, второй — по промышленной безопасности).   
2.    Увеличение армии госслужащих. Проект предусматривает создание специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по промышленной безопасности и его территориальных подразделений.
Для предприятий.
1.    Увеличение административного давления. Раньше на проверки предприятий, имеющих на балансе объекты повышенной безопасности, приходили работники органа по надзору за охраной труда. С принятием проекта на проверки будут приходить еще и представители органа надзора по промышленной безопасности. И не только приходить, а еще проверять, останавливать производство, налагать штрафы и т. д.
2.    Усложнение работы соответствующих служб предприятий. Начиная работать, любой новосозданный госорган «обкладывается» своими собственными нормативно-правовыми актами. Это аксиома, для которой нет исключений. К существующей системе управления охраной труда на предприятии субъекту хозяйствования придется создать еще одну систему со своим особым пакетом документов, инструкций и т. д. (см., например, ст. 3 Проекта № 2201).
Для рынка экспертных услуг. Что действительно принципиально новое в проекте закона, так это организация экспертизы.
1. По состоянию на март 2009 года на рынке экспертных услуг существуют и находятся в прямой конкуренции государственные экспертно-технические центры (ЭТЦ) Госгорпромнадзора и независимые экспертные организации. Законопроект решает проблему их сосуществования методом, которому мог бы позавидовать известный всем Шариков: всех собрать воедино. В доказательство цитата из ст. 16 Проекта № 2201: «Для осуществления научно-технической поддержки государственного надзора, учреждения, организации, предприятия, выполняющие экспертные работы в сфере промышленной безопасности, объединяются в систему экспертизы промышленной безопасности».
И самое оригинальное — созданная система будет функционировать по правилам, установленным одним из участников конкурентной борьбы, — Госгорпромнадзором.
2. Проведение экспертиз по охране труда Проектом № 2201 не только не отменяется, но и появляется новый вид экспертизы — по промышленной безопасности. В итоге, на предприятия ляжет двойная (а главное — не нужная) нагрузка. Так, экспертиза и разрешение на эксплуатацию объектов и оборудования повышенной опасности будут регулироваться Законом «О промышленной безопасности», а по возможности выполнения работ повышенной опасности — Законом «Об охране труда». Кроме того, в некоторых случаях будет дублирование одного закона другим.
Например, предприятие планирует проводить сварочные работы. Действующее законодательство по охране труда позволяет обратиться в ЭТЦ и получить заключение экспертизы сразу и по возможности проводить работы повышенной опасности, и на эксплуатацию оборудования повышенной опасности. Далее это заключение направлялось в Госгорпромнадзор, который и выдавал разрешительный документ. Новый порядок предусматривает, что экспертизу по возможности эксплуатации сварочного оборудования будет проводить специальная экспертная организация по промышленной безопасности, и соответственно, разрешение будет выдавать специально уполномоченный орган по промышленной безопасности (это следует из ст. 10 и заключительных положений Проекта № 2201). Как уже упоминалось, обязанность провести экспертизу по охране труда на возможность выполнения работ не отменяется. Поэтому кроме экспертизы по промышленной безопасности должна быть обязательно проведена еще экспертиза по охране труда на возможность выполнения работ повышенной опасности (коими являются сварочные работы) — вторая по счету. И как можно уже догадаться, разрешительный документ будет выдавать не орган по промышленной безопасности, а орган по надзору за охраной труда. Итак, на ровном месте, буквально из ничего возникает проблема: на один эксплуатируемый сварочный аппарат нужно провести две экспертизы и получить два разрешительных документа. 
3. Из Проекта № 2201 следует, что будет действовать сеть экспертных организации по промышленной безопасности. На сегодняшний день государственные ЭТЦ выполняют роль научно-технической поддержки Госгорпромнадзора. Из каких организаций будет создана система организаций по экспертизе промышленной безопасности?
Для работников. В случае принятия Проекта № 2201 уровень производственного травматизма и аварийности вряд ли уменьшится. Ведь формы и методы работы вновь созданного государственного органа по промбезопасности принципиально ничем не будут отличаться от форм и методов работы Госгорпромнадзора. Для подтверждения этих слов достаточно сравнить раздел ІІІ проекта «Организация государственного надзора за промышленной безопасностью» и действующее ныне «Положение о порядке организации государственного надзора за охраной труда и горного надзора в системе Госнадзорохрантруда Украины», утвержденное приказом Госнадзорохрантруда № 92 от 30.03.2004 (регистрация в Минюсте 31.08.2004 под № 1074/9673). Там можно найти примерно те же права, которыми сейчас наделен инспекторский состав, те же виды проверок, тот же особый режим надзора и т. д. Ничего принципиально нового! И если сейчас кто-то или что-то мешает работникам Госгорпромнадзора вести работу по предотвращению аварий, то почему ситуация должна измениться при появлении новой вывески?
Резюме. Процедура выдачи разрешительных документов на эксплуатацию объектов и выполнение работ повышенной опасности, обеспечение обучения и проверки знаний, проведение экспертизы, остановка работ, организация государственного надзора и т. д. — это все уже урегулировано и действует. Даже если что-то необходимо в законодательстве улучшить, то достаточно внести изменения в Закон Украины «Об охране труда». Поэтому веских доводов в пользу принятия закона «О промышленной безопасности» не наблюдается.

Часть 2. Техногенная безопасность

Учреждение, в котором работают более тысячи сотрудников,
становится «вечной» империей, создающей так много внутренней
работы, что больше не нуждается в контактах с внешним миром
Закон тысячи Сирила Норткотома Паркинсона

Начнем с определения терминов. В чем отличие понятий «промышленная безопасность» и «техногенная безопасность»?
Промышленная безопасность — состояние защищенности жизни и здоровья людей от опасных производственных факторов при использовании опасных производственных объектов, которое обеспечивается системой правовых, социально-экономических и организационно-технических мер (ст. 1 законопроекта «О промышленной безопасности»).
Техногенная безопасностьсостояние защищенности населения, территории, объектов от отрицательных последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера (ст. 1 Закона Украины «О правовых основах гражданской защиты»).
Если проводить научные изыскания, то, конечно же, некоторые отличия между указанными терминами можно найти. Однако госинспекторы вряд ли будут приходить на проверки с целью «докопаться до наивысшей истины» или погрузиться в диссертационные исследования. Им будет все равно, где заканчивается промышленная безопасность и где начинается техногенная. Поэтому отбросим глубокую теорию и взглянем на проблему глазами чиновников-проверяющих.
Скорее всего, для них значения терминов «промышленная безопасность» и «техногенная безопасность» будут синонимичными.
Теперь переходим непосредственно к законодательству о техногенной безопасности и приведем отдельные положения требований недавно обновленного Закона «О правовых основах гражданской защиты».
1. В составе специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам гражданской защиты действует правительственный орган государственного надзора в сфере гражданской защиты и техногенной безопасности (ст. 28) ранее слов «техногенной безопасности» в названии госинспекции не было.
2. В составе правительственного органа государственного надзора в сфере гражданской защиты и техногенной безопасности создаются территориальные органы государственного надзора в сфере гражданской защиты и техногенной безопасности на уровне областей и районов (ст. 29)у Госгорпромнадзора территориальное представительство гораздо скромнее.
3. Должностные лица правительственного органа государственного надзора в сфере гражданской защиты и техногенной безопасности и его территориальных органов имеют право (ст. 30):
— приостанавливать до устранения нарушений требований законодательства в сфере гражданской защиты и техногенной безопасности работу предприятий, объектов, отдельных производств, цехов, участков, эксплуатацию машин, механизмов, оборудования, транспортных средств, а также выполнение работ, если эти нарушения создают угрозу жизни или здоровью людей;
— вносить в установленном порядке предложения относительно прекращения действия выданных разрешений на эксплуатацию объектов повышенной опасности в случае несоблюдения условий этих разрешений и т. п.
4. Должностные лица правительственного органа государственного надзора в сфере гражданской защиты и техногенной безопасности и его территориальных органов в рамках своих полномочий имеют право выдавать предписания в случае (ст. 301):
— отсутствия, неполноты разработки или невыполнения должностных инструкций, правил и других организационно-распорядительных документов, касающихся мероприятий по обеспечению гражданской защиты и техногенной безопасности;
непроведения в установленном порядке обучения персонала действиям при возникновении аварийных ситуаций и аварий;
— отсутствия, неполноты или невыполнения спланированных мероприятий по защите персонала от вредного влияния чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера;
— непроведения идентификации потенциально опасных объектов или объектов повышенной опасности;
— отсутствия декларации безопасности объекта повышенной опасности;
— несоответствия количества промышленных средств индивидуальной защиты органов дыхания от опасных химических веществ нормам обеспечения ими работников объектов, их непригодности или отсутствия на объекте, а также в случае нарушения порядка хранения таких средств и т. п.
Выделим лишь некоторые «новые» полномочия МЧС, которые пересеклись/совпали с полномочиями Госгорпромнадзора. Это полномочия в вопросах надзора/контроля за:
идентификацией и декларацией объектов повышенной опасности (п. 11 «Перечня вопросов для осуществления плановых мероприятий государственного надзора в сфере промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора», утвержденного приказом Госгор-промнадзора № 326 от 25.12.2007, далее — Перечень);
— наличием ПЛАС, ПЛА (п. 12 Перечня);
— наличием соответствующей экспертизы (п. 12 Перечня);
— обеспечением работников средствами индивидуальной защиты (п. 13 Перечня);
— проведением противоаварийных тренировок и обучения персонала (п. 12 Перечня).
К чему приведет вступление в действие изменений к Закону Украины «О правовых основах гражданской защиты» и принятие проекта закона «О техногенной безопасности» (№ 3438 от 04.12.2008, далее — Проект № 3438).
Последствия вступления в действие и принятия указанных законов во многом схожи с вышерассмотренными от закона «О ромышленной безопасности». Учитывая это, некоторые положения будут даваться без дополнительных комментариев.
Для государства.
1. Ухудшение управляемости. Вопросами «противоаварийной» защиты предприятий (исходя из терминов и определений — см. ниже), кроме  существующих государственных органов (Госгорпромнадзора, Госпожнадзора, Госатомрегулирования), начнет заниматься еще один с дублирующими функциями — правительственный орган государственного надзора в сфере техногенной безопасности, не говоря уже о рассмотренном ранее специально уполномоченном органе по промышленной безопасности.
Для справки. Согласно ст. 1 Закона Украины «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера»:
чрезвычайная ситуация техногенного и природного характеранарушение нормальных условий жизни и деятельности людей на отдельной территории или объекте на ней или на водном объекте, вызванное аварией, катастрофой, стихийным едствием или другим опасным событием, в том числе эпидемией, эпизоотией, эпифитотией, пожаром, которое повлекло (может повлечь) невозможность проживания населения на территории или объекте, ведения там хозяйственной деятельности, гибель людей и/или значительные материальные потери;
авария — опасное событие техногенного характера, которое стало причиной гибели людей или создает на объекте или отдельной территории угрозу жизни и здоровью людей и приводит к разрушению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса или наносит ущерб окружающей среде.
2. Увеличение армии госслужащих. Проект предусматривает создание практически «с нуля» правительственного органа государственного надзора в сфере техногенной безопасности со своими территориальными областными и районными подразделениями. Даже если принять во внимание минимальный штат одной районной и областной «ячейки техногенной безопасности», равный 3 человекам (начальник и два подчиненных), то при наличии в Украине 490 районов в областях, 24 областей плюс АР Крым, г. Киев и г. Севастополь суммарно получаем не менее 1551 человека плюс центральный аппарат этой структуры в г. Киеве (не менее 5-7 человек). С соответствующим финансированием из государственного бюджета!
Для предприятий.
1. Увеличение государственного давления. Следует из ухудшения управляемости: больше проверяющих — больше проверок и их карательных результатов.
2. Усложнение работы соответствующих служб предприятий. Проект № 3438 предусматривает для предприятий, в том числе имеющих на балансе объекты повышенной опасности:
— проведение аудита по техногенной безопасности;
— проведение экспертизы по техногенной безопасности;
— организацию госнадзора с правом останавливать производство;
идентификацию и паспортизацию плюс регистрацию потенциально опасных объектов;
лицензирование в сфере обеспечения техногенной безопасности и т. д.
Возьмем, например, экспертизу по техногенной безопасности. Нужна ли она, если и так проводится экспертиза по промышленной безопасности и охране труда (в том числе и в вопросах обеспечения защиты населения и территорий от возможных аварий)? Вопросы идентификации объектов повышенной опасности урегулированы Законом «Об объектах повышенной опасности», а также постановлением Кабмина № 956 от 11.07.2002 «Об идентификации и декларировании безопасности объектов повышенной опасности». Нужна ли еще дополнительная идентификация объектов повышенной опасности, но уже именно по техно объектов повышенной опасности, но уже именно по техногенной безопасности? И их классификация на техногенно-опасные объекты 1, 2, 3 и 4 классов техногенной опасности плюс паспортизация и внесение во второй государственный реестр?
Для справки. По состоянию на март 2009 года полномочия по ведению государственного реестра объектов повышенной опасности возложены на Госгорпромнадзор (п. 4 пп. 17 постановления Кабмина от 23.11.2006 № 1640). При вступлении в действие Проекта № 438 аналогичный реестр будет вести еще соответствующее подразделение МЧС (ст. 9).
Не секрет, что на предприятиях для проведения всей этой работы не станут создавать новые службы и подразделения. Все описанные выше дополнительные работы будут возложены на уже работающих над этими и подобными вопросами людей. Не исключено, что без повышения им заработной платы.
И как совместить требования статьи 19 «Страхование гражданской ответственности субъектов хозяйствования» и статьи 26 «Возмещение ущерба, причиненного аварией на техногенно-опасном объекте» Проекта № 3438, одна из которых говорит об обязательном страховании ответственности собственника за причиненный ущерб, а другая — о полном возмещении собственником причиненного ущерба?
И таких вопросов возникает множество…
Резюме. Порой ужасает не факт бездействия власти... По-настоящему страшно становится, когда начинают пытаться «улучшить» ситуацию. В Украине уже наработана система обеспечения безопасности на производстве. При разработке новых законопроектов никто не говорит, что она плохая и что ее нужно изменить. Вместо этого инициируется масштабное перераспределение полномочий... Скорее всего для решения каких-то ведомственных задач или удовлетворения ведомственных амбиций. Жаль только, что страдают от этого в первую очередь те, кто каждый день работает на производстве...
Такая неразбериха имеет свои корни. Проектом Закона «О техногенной безопасности» занимается Комитет Верховной Рады по вопросам экологической политики, природопользования и ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, а проектом Закона «О промышленной безопасности» — Комитет Верховной Рады по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства. Удивительно, но идентичная работа по схожим вопросам этими комитетами при рассмотрении упомянутых законопроектов проводится в автономном режиме. Деятельность комитетов по вопросам промышленной/техногенной безопасности не пересекается. Каждый занят сугубо своим делом...

Итак, от огромного пирога под названием «охрана труда» Госгорпромнадзор своими же руками начал отрезать «промышленную/техногенную безопасность». Но не исключено, что вычленяемыми полномочиями придется делиться с МЧС. Возможно, в таком положении дел не было бы ничего плохого: что не найдет и недопроверит МЧС, то увидит Госгорпромнадзор. И наоборот. С другой стороны, в народе не зря говорят: у семи нянек дитя без глазу… Не справляется со своими обязанностями Госгорпромнадзор по вопросам промышленной безопасности — передать соответствующие полномочия МЧС. А если справляется, то зачем тогда дублирование функций государственного надзора? Учитывая, что речь идет об объектах повышенной опасности, а стало быть, об общественном интересе, было бы правильно государству проводить свою политику в данном направлении планомерно и предсказуемо, чего пока не наблюдается.

А. Дердин,
главный редактор
А. Цыбульник,
действительный член (академик)
Академии безопасности и основ здоровья Украины

 

 
« «Письма счастья», или о безопасной эксплуатации зданий и сооружений   Храбрость, граничащая с безумством »